髙世楫 廖毅敏

　　党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记更进一步指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系??是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”（习近平，2014）。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。在全球化、信息化的新时代背景下推进国家治理体系和治理能力现代化，要求我们充分利用信息化手段，构建新的体制机制，实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化，提高党领导人民管理国家事务的能力。在现代国家治理体系的基础制度建设中，在提高国家治理能力的过程中，信息化将发挥不可或缺的重要作用。

　　完整准确地把握国家治理现代化的内涵与当前的重点

　　在汉语的语境和中国的文化传统中，“国家治理”中的治理就是指统治者“治国理政”，国家和政府是唯一主体。在当代西方政治学和行政管理理论中，“治理”是指由包括政府在内的多种利益主体按照法律规定相互制约、形成社会秩序的过程（Bevir, 2012）。在我国的基本国情和基本政治制度下，“国家治理”是指中国共产党代表和领导人民掌握政权，运行治权的过程，强调中国共产党在纵览全局、统筹各方的格局下，政府、企业、事业单位、社会团体、中介组织、人民群众各方主体共同发挥作用的治国理政。国家治理体系，就是保障国家有效运行各项制度所构成的制度体系。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的目标，也是完善中国特色社会主义制度的实际内容。改革开放以来，我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结，开创了社会主义现代化建设事业的良好局面，这说明我国国家治理体系总体上适应了我国国情和发展要求。同时，我国经济社会发展距离人民群众所期待的，真正实现现代化，实现社会和谐稳定、国家长治久安，还需进一步完善国家治理体系、提高国家治理能力。推进我国国家治理体系现代化，涵盖了执政党管理国家的所有制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规。推进国家治理能力现代化，则是基于上述国家制度体系，全面提升管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。

　　现阶段国家治理现代化的重要任务，应该是全面建设现代国家制度或者完成现代国家构建（State Building），更加有效地发挥国家和政府在现代国家治理体系中的核心作用。

　　从政府工具角度看信息化在国家治理现代化中的基础作用

　　（一）政府工具：从治理能力视角审视现代国家建设

　　关于国家治理和社会发展的最新政治学和经济学研究表明，在一个国家的现代化进程中，完成现代国家构建或国家建设（State Building）,建立有效国家制度（Effective State）和提高国家的制度能力或国家能力（State Capacity），是一个国家实现现代化转型的前提（胡鞍钢等，2003；Fukuyama，2004，2011, 2014；Bell & Hindmoor，2009；Micklethwait and Wooldridge，2014）。相对于政治或公共政策，治理只是一种执行，其传统上应该属于公共行政的领域。

　　一种威权政体可能有很好的治理，正如一种民主政体也可能管理不善。这种治理能力是“建制性”（Infrastructural）权力，也就是一个国家通过制度而治理整个社会的能力，其发生作用与一个国家的各种物质和制度基础设施有关，决定了政府治理的质量和成效(Mann, 1993)。

　　同时，从政府工具的观点来审视国家治理体系和治理能力，主要可以用四个方面来考量分析。一是从程序性角度衡量，韦伯式官僚体制是任何一个国家政府运行的基础，几乎所有的治理活动依托于官僚体制下的各种行政程序；二是从能效角度衡量，这种能效通常指向政府的汲取能力、官僚的教育程度和专业化水平等，也可以分为经济调节、市场监管、公共服务、社会管理等具体职能；三是从输出结果来衡量，良好的程序和强大的政府能力本身并不是目的，我们希望政府能够提供教育、公共卫生、公共安全以及国防等优质服务；四是审视官僚自治的水平，某种意义上，适度的官僚自治能带来最优的政府治理成效，过于僵化的授权意味着低效，而过于放纵的授权则走向国家混乱。而在国家和政府充分履行其承担的各种责任的同时，要保障民众权利、约束政府权力，这就必须要求一个国家有完备的法治基础。

　　（二）信息节点：政府在国家治理体系中的核心作用