据2010年第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年上升1.91个百分点[1]。人口老龄化程度加重既是医疗卫生与科技进步的产物，又是经济社会可持续发展面临的挑战。所谓老年人福利事业，是指国家或社会为了安定老年人生活、维护老年人健康和充实老年人精神生活而建立的社会服务体系[2]。新中国建立以来特别是改革开放以来，党和政府把城乡老年人福利事业作为现代社会福利事业中极为重要的组成部分来加以建设。考察改革开放三十多年来老年福利制度改革与发展的经验教训，有利于步入人口老龄化时代的我国老年人福利状况的改善以及福利水平的提高。

　　一、三十多年来我国老年福利制度的改革与发展

　　(一)我国老年福利制度改革的初期阶段(1979-1990年)

　　1979年，民政部在全国城市救济福利工作会议上提出，在做好无家可归、无依靠、无生活来源老人收养工作的前提下，开展孤老职工的自费收养业务。1983年，民政部在第八次全国民政会议上提出了以社区服务为切入点开展工作的基本任务。1984年，全国城市社会福利事业单位改革整顿经验交流会议提出加快改革步伐，实现两大转变：一是要实现服务对象的转变，即由过去单纯为传统的“三无对象”、“五保户”提供福利服务转变为向所有老年人、残疾人、孤残儿童等弱势群体提供福利服务；二是要实现保障形态的转变，即由仅提供基本生存保障的救济型转变为提供生活保障、医疗保健、文化教育、体育健身、休闲娱乐等全方位服务的福利型。这次会议是我国彻底改变社会福利工作理念的一个标志。

　　1985年，民政部总结推广上海市推行“孤老包户组”、将社会福利事业植根于基层社区的做法。从此，我国大、中、小城市全面铺开了社区服务的试点和推广工作，使城市老年人福利事业跨入了一个新的历史阶段。1980年，城市以收养孤寡老人为主的社会福利院有669个，收养人数40722人，人均经费854元；1985年，城市社会福利院达752个，收养人数41970人，人均经费1 782元；到1988年，这三项数据分别上升到870个、46 837人、2 209元[3]。除了民政部门在城市举办的社会福利院以外，城市街道和农村区、乡、镇、村举办的集体敬老院则构成了我国城乡老年人福利事业的主体。1980年，我国城乡集体办敬老院8 262个，收养11.2万老人，人均经费249元；1982年城乡敬老院达10 586个，收养老人13.8万人，人均经费提高到332元；1986年城乡敬老院增至32 792个，收养36.8万人，人均经费541元；到1988年，这几项数据分别突破至36 665个、43.4万人、547元[3-4]。

　　1986年，民政部制定第二个五年规划(1986-1990)，提出了社会福利事业改革发展纲要，包括转变单一的国家负担为国家、集体、个人三方共同负担，由“救济型”福利事业转变为“福利型”福利事业、由“供养型”服务方式转变为“供养与康复相结合型”服务方式，争取非政府组织支持等，明确了我国社会福利事业发展的方向。1987年，民政部在武汉举办的全国第一次社区服务工作会议上提出了“面向社会，发展社区服务”的总方针；同年6月3日，经国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立，并颁发了《中国社会福利有奖募捐委员会章程》和《发行社会福利有奖募捐试行办法》。这一年，可以说是我国社会福利事业服务提供社区化、资金筹集社会化的实践进入起始阶段。1987年我国发行福利彩票1 740万元，1988、1989及1990年依次为37 600万元、38 300万元、64 700万元[5]。福利彩票的发行成了我国福利事业发展社会化的主要经费来源渠道之一。

　　(二)我国老年福利制度改革的完善时期(1991-2000年)

　　进入20世纪90年代后，我国老年福利制度在取得初步改革成果基础上向前推进并得到了逐步完善。为了规范农村“五保”制度、保障农村“五保”老人的基本生活，国务院于1994年颁布了《农村五保供养工作条例》，五保供养制度得到了完善。虽然当时的五保工作本质上仍然属于救济范畴，但五保户的集中供养则具有了日益明显的福利色彩。1997年五保户得到集体供给的有200.3万人，供给资金17亿元，比上年增长了16.9%，国家拨出救济款1.1亿元，农村五保户全年人均生活费856.9元，比上年增长了24.2%。1998年五保户得到集体供给的有200.9万人，得到国家定期救助的有21.7万人，集体供给金18.1亿元，比上年增长了5.9%，国家拨出救济款1.27亿元，农村五保户全年人均生活费869元。1999年由集体供给的五保户195.4万人，集体供给金17.9亿元，国家拨出救济款1.55亿元，农村五保户全年人均生活费994元，比上年增长14.4%。2000年集体供给的五保户208.1万人，比上年增长6.5%，集体供给金20.5亿元，比上年增长1.5%，每千名65岁及以上老人平均拥有老年收养性福利机构床位10张[6]。在供给五保老人经济保障的同时，全国乡镇敬老院也得到迅速发展。1991年乡镇敬老院的覆盖率达56.8%，老年人服务设施21 534个。1992年乡镇敬老院的覆盖率达62.9%，老年人服务设施24 198个。1993-1998年全国乡镇敬老院覆盖率依次为62.8%、62.6%、63.2%、65.2%、69.2%、69.6%[7]，农村老年人集中供养率逐年提高。1997年3月18日，民政部发布了《农村敬老院管理暂行办法》，进一步加强对农村敬老院管理方面的指导。